Flüchtlinge

(20.2.2017) Die Flüchtlingskrise hat die dritte Amtszeit Merkels und ihr Image in Deutschland und der Welt so stark geprägt wie kein anderes Thema. Ihr Agieren hat – je nach politischer Position des Beobachters – Bewunderung, Verwunderung oder starke Ablehnung ausgelöst. Es gibt mehr oder weniger vier Deutungen in ihrem Umfeld, warum Merkel in der Flüchtlingskrise so agierte, wie sie es tat: Die erste These besagt, dass es an der christlichen Prägung der Pfarrerstochter liege. Die zweite, dass sie nach 35 Jahren DDR-Erfahrung allergisch gegen Zäune sei und deshalb natio­nale Grenzschließungen ablehne. Die dritte These besagt, dass es Merkel vor allem darum ging, das EU-Projekt zu retten, das etwa bei einem drohenden Zerfall des Schengenraums ihrer Meinung nach gefährdet wäre. Viertens wird darauf verwiesen, dass sie eine besondere deutsche Verantwortung wegen der Schrecken der  NS-Zeit und der Wiederaufnahme Deutschlands in die Völkergemeinschaft empfindet. Merkels Verhalten und Argumentationen zeigen, dass alle vier Faktoren zusammen wirkten – vor allem aber der Gedanke an die EU vorherrschend war.

Das konkrete Handeln der Kanzlerin in den Jahren 2015/16 ist weniger überraschend, wenn man mehr als zwanzig Jahre zurückgeht: Denn fast alle Positionen in der Flüchtlingskrise haben eine Vorgeschichte Anfang der neunziger Jahre, als es schon mal eine empfundene Flüchtlingskrise in Deutschland gegeben hatte – ausgelöst durch den Bürgerkrieg in Jugoslawien, Aussiedler aus Russland und steigende Zahlen von Asylbewerbern. Bereits 1993 skizzierte die damalige Frauenministerin Merkel ziemlich genau die Linie, die sie 2015 auch als Kanzlerin vertrat. Zum einen verwies sie darauf, dass Jahr für Jahr rund 500.000 Menschen nach Deutschland gekommen seien, die sich auf das Asylrecht beriefen, obwohl die meisten gar nicht verfolgt seien. Das habe »den Staat an die Grenzen seiner Handlungsfähigkeit« gebracht. Deshalb habe man das Asylrecht geändert. »Aber auch jetzt und in Zukunft gewähren wir Menschen Asyl, die tatsächlich verfolgt werden. Darüber hinaus nehmen wir auch weiterhin Kriegsflüchtlinge aus dem früheren Jugoslawien bei uns auf, bislang circa 230.000 Menschen, mehr als zehnmal so viel wie in vergleichbaren anderen westlichen Ländern«, betonte sie. Manche Menschen in Deutschland seien sicherlich verunsichert und sähen die ersten Anzeichen einer großen Wanderungsbewegung »der Not und des Elends unserer Zeit«. Einige ließen sich von der Demagogie rechter Ideologen verführen. Dies rechtfertige aber keine Gewalt. »Jeder Gewalttäter und jeder Rechtsradikale ist einer zu viel.«

In der Integrationsdebatte 2010 verwies sie darauf, dass sie sofort mit Amtsantritt 2005 eine Integrationsbeauftragte ins Kanzleramt geholt habe. Auf die Frage, wie sie mit Nicht-Integrationswilligen umgehen wolle, sagte sie im September 2010: »Mit Strenge.« Alle Artikel der Verfassung und der Gesetze müssten eingehalten werden. »Wir können keine Parallelgesellschaften dulden, in denen unsere Grundrechte, zum Beispiel die Gleichberechtigung von Mann und Frau, nicht gelten.« 2011 setzte sie sich bei einem Besuch auf Malta für EU-Abkommen mit den afrikanischen Ländern ein, weil damals die Flüchtlingszahlen über die Nordafrika-Route wieder zugenommen hatten.

Angesichts der Schulden- und Eurokrise rutschte das Thema dann aber für Politik und auch für deutsche Medien wieder in den Hintergrund, obwohl Italien weiter über eine hohe Belastung durch aus Libyen kommende Migranten klagte. Erst als 2014 immer mehr Menschen aus dem eskalierenden syrischen Bürgerkrieg flohen und auch die Zahl der im Mittelmeer Ertrinkenden drastisch zunahm, änderte sich dies wieder. Ende Oktober 2014 – also lange vor dem großen Ansturm – erläuterte Merkel ihren Ansatz. »Ich habe keine perfekte Antwort, ich weiß nicht, wie viele Flüchtlinge in fünf bis zehn Jahren kommen werden«, betonte sie damals. Man müsse nach den Ursachen der Flucht fragen, Schleppern das Handwerk legen – und diejenigen wieder abschieben, die aus wirtschaftlichen Gründen kämen. Aber Syrern müsse man helfen. Zuvor hatte sie in einer Diskussion mit Schülern bereits von einem »Drama im Mittelmeer« gesprochen, die Einzelfallprüfung im deutschen Asylrecht verteidigt, zugleich aber Zweifel anklingen lassen, ob eine Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der EU etwa nach Bulgarien oder Rumänien die Probleme lösen könne. Auch dabei betonte sie bereits, dass eine dauerhafte Lösung nur in den Krisenregionen selbst möglich sei.

In der ersten Jahreshälfte 2015 stand das Flüchtlingsthema zwar immer noch im Schatten der Griechenlandkrise. Aber nachdem eine Schiffstragödie mit mehreren hundert Toten einen EU-Sondergipfel im April erzwungen hatte, bezeichnete Merkel die Flüchtlingsfrage bereits im Juni 2015 als größte europapolitische Herausforderung ihrer elfjährigen Amtszeit – was die völlig auf die Griechenland-Krise fixierten deutschen Medien damals aber noch wenig interessierte.

In den folgenden drei Monaten gab es eine Abfolge von Ereignissen, die zusammengehörten, aber als Widersprüche empfunden wurden. Am 15. Juli erklärte Merkel auf einer Schülerdiskussion in Rostock einem Mädchen mit libanesischem Pass, es könnten leider nicht alle Migranten in Deutschland bleiben, weil man die Hilfe auf die wirklich Bedürftigen konzentrieren müsse. Am 16. Juli betonte der bayerische Innenminister Joachim Herrmann (CSU) im bayerischen Landtag mit Blick auf die syrischen Flüchtlinge: »Wir wollen für diese Menschen eine echte Willkommenskultur« In dieser Phase geriet Merkel in die Kritik, weil sie trotz einer wachsenden Zahl fremdenfeindlicher Anschläge noch kein Flüchtlingsheim besucht hatte. Am 26. August gab sie dem Druck der SPD, der Opposition und vieler Medien nach und besuchte das zuvor von Rechtsradikalen angegriffene Flüchtlingsheim im sächsischen Heidenau. Kurz zuvor, nämlich am 19. August, hatte Bundesinnenminister Thomas de Maizière ganz offiziell die Prognose der Bundesregierung für 2015 auf 800.000 Flüchtlinge angehoben. Allein im Juli 2015 waren nach Angaben der bayerischen Landesregierung 79.000 Flüchtlinge nach Deutschland gekommen.

Es folgte eine Phase, in der die Akteure offenbar die Tragweite und Dynamik vieler einzelner administrativer Entscheidungen nicht mehr einschätzen konnten. Im Nachhinein bezeichnete es Merkel etwa als Fehler, dass man nichts gegen die Rationskürzungen in den syrischen Flüchtlingslagern in Jordanien oder Libanon unternommen habe – was zu diesem Zeitpunkt aber in der öffentlichen Debatte kaum eine Rolle spielte. Angesichts der personellen Überforderung beschloss das dem Innenministerium unterstehende Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zudem intern am 21. August, nach Deutschland gekommene syrische Flüchtlinge vorerst nicht mehr in den Schengen-Grenzstaat Ungarn zurückzuschicken. Weil soziale Netzwerke und Pro-Asyl-Organisationen dies rasend schnell verbreiteten, wussten syrische Flüchtlinge danach, dass sie nicht mehr zurückgeschickt werden konnten, wenn sie die deutsche Grenze erreichten. Denn schon seit 2011 durften auch keine Flüchtlinge mehr in den Schengen-Staat Griechenland zurückgeschickt werden, weil dort die nötigen Standards für die Unterbringung von Flüchtlingen nicht eingehalten wurden. De facto war das Dublin-System damit bereits vor Jahren in einem entscheidenden Punkt ausgehebelt worden, obwohl das Asylverfahren eigentlich in dem EU-Land stattzufinden hat, mit dem ein Migrant den Schengenraum erstmals betritt. Griechenland hatte aber nach 2011 wenig dagegen, wenn Flüchtlinge einfach Richtung Norden weiterzogen. Nur interessierte dies damals angesichts niedriger Flüchtlingszahlen kaum jemanden.

Im Spätsommer und dann im Herbst 2015 wirkte sich nun aber auch aus, dass das BAMF schon Monate zuvor die sogenannte Einzelfallprüfung für syrische Flüchtlinge beendet hatte: Ein schriftlicher Antrag reichte seitdem für die Bewilligung eines Flüchtlingsstatus – was in Zeiten großer Flüchtlingszahlen die Gefahr erhöhte, dass sich auch Afghanen und andere Nationalitäten als Syrer ausgaben.

In Ungarn verschärfte sich die Lage der wachsenden Anzahl von Flüchtlingen. Mitten in die Balkankonferenz in Wien, an der Merkel teilnahm, platzte dann am 27. August 2015 die Nachricht der Tragödie, bei der mehrere Dutzend Flüchtlinge in einem kurz vor Wiens Stadtgrenze auf der Autonbahn abgestellten Kühlwagen erstickt waren. Am 2. September sprach CSU-Chef Seehofer nach einer Sonderkabinettssitzung in München von einer Aufgabe, mit der man Jahrzehnte beschäftigt sein werde.

Dies alles war die Vorgeschichte zu der für den Streit über Merkels Flüchtlingspolitik zentralen Entscheidung der Aufnahme von rund 20.000 syrischen Flüchtlingen aus Ungarn. Am 4. September 2015 erhielt Merkel einen telefonischen Hilferuf des österreichischen Bundeskanzlers Werner Faymann (s. Österreich), weil sich die in Ungarn feststeckenden Syrer eigenständig zu Fuß auf der Autobahn Richtung Norden machten. Zeitgleich bat der österreichische Bundespräsident seinen deutschen Kollegen um Hilfe. Man fürchtete Tote und Verletzte. Merkel entschied unter anderem zusammen mit den SPD-Ministern Gabriel und Steinmeier sowie Innenminister Thomas de Maizière (CDU), die Menschen in einer einmaligen humanitären Aktion aufzunehmen. An dem Abend versuchte sie, auch CSU-Chef Horst Seehofer (s. Seehofer) einzubinden – aber der weilte im Urlaub. Eine Verbindung kam zunächst nicht zustande.

Seehofer bezeichnete die Aufnahme der Flüchtlinge am folgenden Samstag als entscheidenden Fehler, ordnete sich beim Koalitionsausschuss am Sonntag aber zunächst wieder in den Geleitzug der Bundesregierung ein. Am folgenden Montag traten Merkel und Gabriel gemeinsam vor die Presse. Die Kanzlerin sprach »ausdrücklich auch im Namen von Horst Seehofer« und betonte: »Deutschland ist ein aufnahmebereites Land.« Sie dankte den Helfern in der bayrischen Landeshauptstadt München, »die durch ihre Begrüßung der Flüchtlinge auch ein Bild von Deutschland gezeichnet haben, das uns ein Stück weit auch stolz machen kann auf unser Land.« Der SPD-Chef wollte nicht zurückstehen und sagte: »Na klar schaffen wir es, in diesem Jahr 800.000 Flüchtlinge aufzunehmen, unterzubringen, auch zu integrieren.«

Bei der folgenden Regierungserklärung Merkels am 9. September nannte die Kanzlerin die Elemente ihrer Politik: Hilfe für diejenigen in Not, von denen viele »Neubürger unseres Landes« werden würden, schnelle Rückführung von Wirtschaftsflüchtlingen, keine Toleranz bei Integration, entschiedener Kampf gegen ausländerfeindliche Anschläge, Rückbesinnung der EU auf ihre humanitäre Pflicht angesichts des Bürgerkriegs in Syrien.

In diesen Wochen fielen die Sätze, die in der Öffentlichkeit prägend für Merkels Position, aber auch für ihre mediale Wahrnehmung in der Flüchtlingskrise wurden: »Wir schaffen das«, hatte sie schon am 31. August gesagt. »Ich muss ganz ehrlich sagen, wenn wir jetzt anfangen, uns noch entschuldigen zu müssen dafür, dass wir in Notsituationen ein freundliches Gesicht zeigen, dann ist das nicht mein Land«, wehrte sie dann am 21. September Kritik ab. Seehofer hielt mit kräftigen Vergleichen dagegen: »Ich sehe keine Möglichkeit, den Stöpsel wieder auf die Flasche zu kriegen.« Der CSU-Chef warnte in der Folgezeit immer deutlicher davor, dass der Staat dabei sei, die Kontrolle zu verlieren, etwa weil sich in Deutschland mittlerweile zehntausende unregistrierte Flüchtlinge und Migranten aufhielten. Am 10. September entstanden dann bei einem Besuch der Kanzlerin in der Erstaufnahmeeinrichtung in Berlin-Spandau Selfies mit Flüchtlingen.

Später räumte man ins Merkels Umgebung ein, dass es in dieser Zeit nicht gelungen sei, den sich festsetzenden und von Ungarns Ministerpräsident Viktor Orban, aber auch der CSU forcierten Vorwurf zu entkräften, dass Merkel die Flüchtlinge »eingeladen« habe und dass es »ihre« Flüchtlinge seien. Auch SPD-Chef Gabriel warf ihr dies später wörtlich vor.352 Merkel selbst griff später häufiger zu Grafiken, um zu belegen, dass der Zuzug über die Balkanroute in Wahrheit doch bereits das ganze Jahr 2015 über kontinuierlich erheblich gestiegen war und gar nichts mit der Ungarn-Entscheidung am 4. September zu tun hatte.

Die Kanzlerin steckte aber in einer argumentativen Zwickmühle: Bei aller Sorge um hohe Zahlen ankommender Flüchtlinge sah sie gleichzeitig die Notwendigkeit, den Deutschen und Europäern klarzumachen, dass die EU sehr wohl einen Teil der Verantwortung für den Bürgerkrieg in Syrien übernehmen müsse. Denn dort kämpften mittlerweile tausende EU-Staatsbürger auf Seiten der islamistischen Terrormiliz IS, die wiederum Hunderttausende zur Flucht in die Nachbarstaaten Türkei, Libanon und Jordanien trieb. Später betonte sie zudem, dass die Schengen-Staaten mit Zypern zudem direkter Nachbar Syriens seien – und ärmere Nachbarn wie Libanon, Jordanien oder die Türkei sehr viel mehr Flüchtlinge aufgenommen hätten als die große, reiche EU.

Am 24. September wurde Merkel deshalb sehr grundsätzlich: »Unser Umgang mit der aktuellen Krise wird unseren Kontinent auf lange Sicht prägen. Ich möchte, dass Europa diese gesellschaftliche, ökonomische, kulturelle und moralische Bewährungsprobe besteht«, sagte sie. »Die Europäische Union ist eine Wertegemeinschaft und als solche eine Rechts- und Verantwortungsgemeinschaft. Sie muss in der Praxis zeigen, dass dieser Anspruch auch trägt.«  In dieser Haltung fühlte sie sich durch ihre Gespräche wenige Tage am Rande der UN-Vollversammlung in New York bestätigt, wo sie wegen ihrer Position gelobt wurde. Eine Schließung der deutsch-österreichischen Grenze lehnte sie deshalb auch mit Blick auf den drohenden Rückstau abgewiesener Flüchtlinge in anderen Staaten der Balkanroute ab.

Im Oktober stieg die Zahl der in Deutschland ankommenden Flüchtlinge dann auf den erwarteten neuen Höchststand. Der Streit mit der CSU verschärfte sich und konzentrierte sich nun immer mehr auf die Frage, ob Menschen an der deutsch-österreichischen Grenze zurückgewiesen werden sollten. Die Kritiker forderten dies mit Hinweis auf die Dublin-Regeln, weil die Menschen ja bereits durch sichere Schengen-Staaten gekommen seien. Es fehle zudem die Kontrolle, wer eigentlich ins Land komme. CSU und etliche CDU-Politiker zweifelten zudem an der von Merkel angestrebten gemeinsamen europäischen Lösung.

Es prallten zwei Grundansätze aufeinander: Merkels Kritiker forderten eine nationale Lösung zumindest bis zum Funktionieren einer EU-Lösung. Es müsse eine klare Botschaft an die Flüchtlinge geben, dass keine unbeschränkte Zahl an Menschen nach Deutschland kommen könne. Die Bundesregierung löse mit ihrem Vorgehen einen ›Pull-Effekt‹ aus, so der Vorwurf.

Die Kanzlerin beharrte dagegen auf einem europäischen Ansatz und argumentierte genau entgegengesetzt: Wenn Deutschland die Grenzen schließe, hätte dies nicht nur einen Zusammenbruch des Schengenraums zur Folge, sondern würde auch ein humanitäres Chaos für zehntausende Menschen auslösen, die sich dann auf der Balkanroute stauten. Denn es würden weiter viele Flüchtlinge über die griechisch-türkische Grenze in der Ägäis kommen.

Intern beklagte Merkel mehrfach, dass viele Politiker nach Jahren der EU-Integration immer noch nicht die Grundphilosophie des Schengenraums begriffen hätten – dessen Haupterrungenschaft gerade für Deutschland der Wegfall der Grenzen sei. Auf mehreren EU-Gipfeln kämpfte sie für Beschlüsse zum besseren Schutz der EU-Außengrenzen und zum Aufbau sogenannter Hotspots, die in den Schengen-Außenstaaten Italien und Griechenland die Flüchtlinge sammeln und damit etwa die Länder der Balkanroute entlasten sollten. Teil des auch von Merkel vertretenen gesamteuropäischen Konzepts war zudem eine EU-Türkei-Migrationsagenda (s. Türkei), die am 29. November beschlossen und am 18. März 2016 in ein konkretes, verbindliches EU-Türkei-Abkommen umgesetzt wurde: Danach nimmt die Türkei alle Flüchtlinge und Migranten zurück, die aus der Türkei nach Griechenland kommen. Im Gegenzug sagte die EU eine Lastenteilung zu, nimmt für jeden über die Ägäis zurückgenommenen Syrer einen aus der Türkei direkt auf, zahlt in zwei Schritten sechs Milliarden Euro für die Versorgung der rund 2,7 Millionen syrischen Flüchtlinge in der Türkei und sagt in einem späteren Schritt die Aufnahme weiterer Flüchtlinge direkt aus der Türkei zu. „Europa muss Schritt für Schritt lernen, sich in der Globalisierung zu behaupten“, sagte sie später – auch wenn es eine schwierige Phase durchmache.

Allerdings gab es parallel dazu einen zweiten Strang, um der Lage in Deutschland selbst Herr zu werden: Merkel weigerte sich zwar weiter, Obergrenzen für die Aufnahme einzuführen. Aber die Bundesregierung führte bereits am 13. September punktuelle Grenzkontrollen und eine Schleierfahndung gegen Schlepper­organisationen ein. Die Regierung arbeitete zudem zusammen mit den Bundesländern mit mehreren Asylpaketen daran, den ›Pull-Faktor‹ Deutschlands zu verringern, indem die Leistungen für Migranten verschlechtert, die Verfahren und zusammen mit den Ländern die freiwilligen Rückführungen sowie Abschiebungen beschleunigt wurden. Zudem wurde auch die Zahl der Kontrollen im Grenzgebiet schrittweise verstärkt – allerdings nicht in dem Maße, wie etwa Bayern dies forderte. Im November korrigierte das Innenministerium dann die BAMF-Entscheidung, dass die Syrer nicht nach Ungarn zurückgeschickt werden dürften. Anfang Januar wurde zudem die Einzelfallprüfung für syrische Flüchtlinge wieder eingeführt. Die Zahl der Neuankömmlinge sank wieder.

Die CDU-Chefin musste seit September ständig zwischen einer zunächst viel aufnahmefreundlicheren SPD und einer sehr viel kritischeren CSU lavieren. Die von ihr und der Union befürworteten Transitzentren an der Grenze, die die Registrierung, Überprüfung und Verteilung aller Neuankömmlinge sicherstellen sollten, lehnte der Koalitionspartner SPD als ›Haftzonen‹ strikt ab. Die Ausweitung der Liste der sicheren Herkunftsländer, die für eine schnellere Bearbeitung von Asylanträgen für bestimmte Nationalitäten ohne große Erfolgsaussichten auf Bleiberecht wichtig sind, verzögerte sich wegen der Grünen im Bundesrat. Gleichzeitig aber musste Merkel ein ums andere Mal Seehofers Forderung zurückweisen, die Aufnahme der Flüchtlinge aus Ungarn als Fehler zu bezeichnen und Menschen an der deutsch-österreichischen Grenze zurückzuweisen.

Da die Abstimmungen in der EU nur schleppend vorangingen, regte Merkel selbst im Oktober in Brüssel einen Balkan-Gipfel an, um ein koordiniertes Vorgehen zumindest der von der sogenannten Balkanroute betroffenen Staaten zu erreichen. Auch hier leitete die Kanzlerin der Blick auf Gesamteuropa: Sie warnte vor Spannungen und sogar militärischen Konflikten zwischen Balkanstaaten, wenn die Lage auf der Route durch einseitige Grenzzäune und zehntausende feststeckende Flüchtlinge eskalieren sollte.

Merkel beharrte darauf, dass sich an ihrem bereits zu Beginn der Flüchtlingskrise verkündeten Dreiklang – Aufnahme, Abschiebung, Integration – nie etwas geändert habe, dass dies in der öffentlichen Debatte wegen des Streits um die Zahl der Neuankömmlinge aber nicht wahrgenommen worden sei. Die simple Hochrechnung, dass Deutschland nun von Millionen Menschen überrannt werde, sei völlig falsch und verbreite unnötig Angst. Am 4. Oktober 2015 und dann noch einmal am 17. Oktober betonte Merkel, sie gehe ohnehin davon aus und wolle dies auch, dass die Mehrzahl der Flüchtlinge wieder in ihre Heimat zurückkehre. »Sobald die Notsituation in den Heimatländern vorbei ist, finde ich es verständlich, wenn möglichst viele Menschen einen Beitrag zum Aufbau der eigenen Heimat leisten wollen«, sagte sie.

Politisch geriet Merkel dennoch immer stärker unter Druck, weil nun auch das zuvor aufnahmefreundliche Schweden um-
schwenkte und am 11. November begann, Flüchtlinge ohne Papiere zurückzuweisen. Außerdem stockten sowohl der Aufbau der versprochenen Hotspots in Griechenland als auch die Verteilung von Flüchtlingen auf die EU-Staaten. Dazu kam die zunehmende Sorge über mangelnde Kontrollen nach den Terroranschlägen in Paris im November. Auch parteiintern wurde immer wieder ein »Kontrollverlust« bemängelt.

Trotz des Vorwurfs, in der EU zunehmend isoliert zu sein, blieben Merkels Argumente immer dieselben: Kein EU-Land dürfe abgehängt werden, wenn man sich noch als Union begreife; die EU müsse auf ihren weltweiten Ruf achten, wenn sie künftig noch als Wertegemeinschaft angesehen werden wolle; Deutschland schade sich mit einer Grenzschließung am meisten, weil der dann folgende Domino-Effekt mit Grenzschließungen im Rest Europas das Schengen-System des passfreien Reisens zerstöre. Anfang Januar 2016 warnte sie erstmals öffentlich, dass auch der Euro bedroht sei, wenn das Schengen-System kippe.

Deutschlands Rolle verglich Merkel dabei später ausdrücklich mit der der EZB in der Eurokrise. EZB-Präsident Mario Draghi hatte den Druck aus einer angespannten Lage dadurch herausgenommen, dass er mit der angekündigten EZB-Interventionspolitik für den Euro den angeschlagenen Euro-Regierungen Zeit für Reformen ›kaufte‹. Merkel bezeichnete die Aufnahme der Flüchtlinge als »einen Beitrag […] zur europäischen Einheit, der uns nicht überfordern wird, der aber auch dazu beigetragen hat, dass Europa ein bisschen Zeit bekommen hat, zu lernen, wie wir diese Herausforderung bewältigen werden«. So wie die EU habe lernen müssen, in der Krise den Euro zusammenzuhalten, müsse sie nun lernen, den Schengenraum als zweite große europäische Errungenschaft zu retten. Das erklärt die riesige Kluft in den Denkansätzen Merkels und Seehofers.

Immer vehementer wies die Kanzlerin zudem nicht nur auf die Verantwortung der EU, sondern auch speziell Deutschlands hin. »Ich möchte, dass man in einigen Jahren sagt: ›Die haben das ordentlich gemacht in einer komplizierten Welt‹«, meinte sie.361 Intern betonte sie, dass die größte EU-Volkswirtschaft doch nicht nach wenigen Monaten schon kundtun könne, dass sie an dieser Herausforderung scheitere. »Außergewöhnliche Zeiten erfordern auch außergewöhnliche Maßnahmen«, sagte sie. Zudem müsse Deutschland auch etwas zurückgeben für das doppelte Glück nach 1945: Man sei trotz der NS-Verbrechen wieder in die Staatengemeinschaft aufgenommen worden und habe die Wiedervereinigung erlebt. Zudem engagierten sich die USA, Großbritannien und Frankreich viel stärker für die gemeinsame Verteidigung, Deutschland gebe dafür nur 1,2 Prozent seines Bruttoinlandsproduktes aus. Also müsse man sich in einer Krise auch einmal an anderer Stelle engagieren. Immer wieder zitierte sie Schäubles Bemerkung, dass die Exportnation Deutschland nun ein »Rendezvous mit der Globalisierung« habe, dem sich das Land stellen müsse.

Auch innenpolitisch verteidigte sie ihren Ansatz gegen wachsende Kritik: »Ich bin dafür, dass wir ein freundliches Gesicht von Deutschland zeigen. Das ist meine Art von Willkommenskultur«, betonte sie im November – wieder mit Blick auf das Bild Deutschlands in der Welt. Dieses freundliche Gesicht könne man allerdings auch bei den Rückführungen von Migranten ohne Asylrecht in ihre Heimatländer zeigen. Sie bat Seehofer und die Kritiker in der Union-Bundestagsfraktion, sowohl geografisch als auch zeitlich einen breiteren Blick einzunehmen. Sie trage nun einmal eine gesamtdeutsche und gesamteuropäische Verantwortung.

Begünstigt auch durch die Brüskierung auf dem vorangehenden CSU-Parteitag erhielt Merkel auf dem CDU-Parteitag in Karlsruhe Mitte Dezember nach einer kämpferischen Rede eine überwältigende Mehrheit für ihren Kurs – was den Machtkampf mit den CDU-Kritikern und auch der CSU für die kommenden Monate entschied. Intern hat Merkel keinen Zweifel gelassen, dass sie die Krise auch als Chance betrachtet, weil Bund, Länder und Kommunen sowie die Zivilgesellschaft erstmals zusammen über Fragen wie Integration sprachen und den oft eingefahrenen Verwaltungen ein neues Maß an Flexibilität abgefordert wurde. Hunderttausende ehrenamtliche Helfer zeigten quer durch Deutschland zudem ein neues bürgerliches Engagement.

Auf der praktischen Ebene focht Merkel einen zeitaufwändigen Mehrfrontenkampf mit unzähligen Telefonaten, bei dem Merkel zusammen mit der EU-Kommission die einzelnen Stränge zu ihrer europäischen Gesamtlösung vorantrieb und sich in Deutschland auch mit Hilfsorganisationen und Kommunalvertretern traf. Die EU und die Türkei drängte sie zu einem Flüchtlingsabkommen. Anfang Februar 2016 trommelte sie zusammen mit dem britischen Premierminister David Cameron in London eine Finanzierungskonferenz zur besseren Versorgung der Syrer in den Flüchtlingslagern in Jordanien und Libanon zusammen. Mit Außenminister Steinmeier warb sie für eine Deeskalation in Syrien und eine Stabilisierung Libyens.

Das EU-Türkei-Abkommen am 18. März sah sie eigentlich als vorläufigen Schlussbaustein, um die Zahlen der Neuankömmlinge in Griechenland entscheidend nach unten zu bringen. Umso größer war ihre Enttäuschung, dass die Stimmung in der EU schon vorher kippte. Der EU-Gipfel beschloss am 19. Februar eine Erklärung, dass die »Politik des Durchwinkens« beendet werden müsse. Österreichs Regierung lud zur eigenen Balkan-Konferenz nach Wien, Mazedonien schloss die Grenze zu Griechenland und damit den Zugang zur sogenannten Balkanroute. Da zu diesem Zeitpunkt aber das EU-Türkei-Abkommen noch nicht greifen konnte, sammelten sich in Griechenland in den folgenden Wochen fast 50.000 Flüchtlinge, ein Teil davon in Idomeni an der griechisch-mazedonischen Grenze. Wieder zeigte sich die Kluft zwischen CDU und CSU: Seehofer dankte Österreich und den Balkanstaaten dafür, weil die Zahl der Neuankömmlinge an der deutschen Grenze sank. Merkel lobte dagegen erst einen Erfolg, als die Zahlen an der EU-Außengrenze in Griechenland durch das Abkommen mit der Türkei zurückgingen – und dadurch auch weniger Menschen in der Ägäis starben.

Innenpolitisch war die Stimmung vor allem nach den sexuellen Belästigungen in der Silvesternacht in Köln gekippt. Plötzlich verlagerte sich das Hauptaugenmerk von der Zahl der Ankommenden auf die vermeintlichen oder echten Probleme mit den bereits Angekommenen. Die Kritik an der Flüchtlingspolitik wurde immer giftiger. Am 10. Februar sagte Seehofer: »Wir haben im Moment keinen Zustand von Recht und Ordnung. Es ist eine Herrschaft des Unrechts.« Die Kritik überdeckte, dass sich die deutsche Politik ohne großes Aufsehen längst anders ausrichtete. Deutsche Grenzschützer hatten seit Jahresanfang begonnen, Flüchtlinge und Migranten ohne Papiere an der deutsch-österreichischen Grenze zurückzuweisen. Das Innenministerium garantierte nach eigenen Angaben seit Anfang 2016 eine komplette Kontrolle und Registrierung aller ankommenden Flüchtlinge, was die bayrische Landesregierung allerdings bestritt.

Auch die Tonlage Merkels änderte sich schrittweise: Das Vokabular des EU-Gipfels vom 19. Februar, dass die ›Politik des Durchwinkens‹ beendet werden müsse und die EU-Staaten baldmöglichst wieder zu den Schengen-Regeln zurückkehren sollten, übernahm nun auch sie am 1. März erstmals. Merkel sah dies aber weniger als Kehrtwende, sondern als Fortsetzung ihrer 2015 begonnenen Politik: Denn nun hätten sich die Rahmenbedingungen in Europa durch die monatelangen Vorarbeiten entscheidend geändert. Die Probleme könnten wie angedacht wieder in den Schengen-Außenstaaten angegangen werden. Anders als in der humanitären Notsituation im September waren etwa in Griechenland endlich genügend Aufnahmekapazitäten für die Flüchtlinge geschaffen worden. Eine Aufnahme der Menschen im griechischen Idomeni lehnte die Bundesregierung deshalb mit dem Verweis auf diese Unterkünfte ab. »Es gibt eben nicht ein Recht, dass ein Flüchtling sagen kann, ich will in einem bestimmten Land der EU Asyl bekommen«, argumentierte Merkel nun.

Im August und September 2016 verteidigte sie angesichts der medialen Rückblicke auf die Budapest-Entscheidung ein Jahr zuvor mehrfach ihr „Wir schaffen das“, betonte aber auch stärker eine nötige Härte. „Für die nächsten Monate ist das Wichtigste: Rückführung, Rückführung, und nochmal Rückführung“, sagte sie nach Teilnehmerangaben auf der Klausurtagung des Vorstands der CDU/CSU-Bundestagsfraktion.

Zudem wies sie energisch den Vorwurf zurück, dass die heimische Bevölkerung gegenüber den Flüchtlingen benachteiligt werde. „“Wir haben für niemanden in Deutschland wegen der Flüchtlingshilfe die Leistungen gekürzt, im Gegenteil gab es in den letzten Jahren ja mancherlei soziale Verbesserungen.“…Für Neiddebatte ist also kein Anlass.“

Keine Politik Merkels hat zu einer solchen Polarisierung entlang neuer politischer Linien geführt wie die Flüchtlingskrise: Die Aufnahme einer so großen Zahl an Flüchtlingen im Jahr 2015 traf auf harsche Kritik von AfD, CSU und in der EU auf die von Ungarn bis Frankreich. Anerkennung kam dagegen zunächst von SPD, Grünen, Kirchen und vielen Hauptstädten im außereuropäischen Ausland von Washington bis Neu Delhi. Grüne und Linkspartei rückten dann aber wegen des EU-Türkei-Abkommens wieder von ihr ab. Weltbank-Chef Jim Yong Kim und der UN-Generalsekretär Ban Ki Moon wiederum priesen, dass vor allem Merkel dafür gesorgt habe, dass Deutschland und die EU ihre Verantwortung im weltweiten Flüchtlingsdrama wahrgenommen hätten. »Sie steht auf der richtigen Seite der Geschichte«, sagte US-Präsident Barack Obama (s. Obama) bei seinem Besuch in Hannover. Lob kam auch vom Papst. Andererseits stilisierte sie der republikanische US-Präsidentschaftskandidat und spätere  Präsident Donald Trump mit dem Vorwurf einer „katastrophalen Flüchtlingspolitik“ zu einer seiner Hauptgegnerinnen hoch.

Innenpolitisch kostete Merkel die Flüchtlingskrise jedenfalls enormes Kapital. Ihre bis dahin sehr stabilen Zustimmungswerte stürzten auch wegen des andauernden Unions-Streits ab. Sie geriet  von zwei Seiten unter Beschuss: Die Flüchtlings-Lobby kritisierte sie wegen zurückgehender Flüchtlingszahlen und der verstärkten Abschiebe-Anstrengungen. Seehofer dagegen verlagerte seine Kritik nun auf das EU-Türkei-Abkommen. Als das Bundesinnenministerium Anfang Mai 2016 die Grenzkontrollen bis November verlängerte, bezeichnete er dies als das »notariell beglaubigte Ende der Willkommenskultur« Merkels. Die Kanzlerin antwortete kühl: Das Abkommen sei lediglich »die Fortsetzung dessen, was wir seit dem 13. September schon tun, nämlich Kontrollen an den Grenzen, Binnenkontrollen«. Aber das ging unter, weil Seehofer erneut Unterstützung von SPD-Chef Gabriel erhielt, der nun ebenfalls eine »180-Grad-Wende« der Kanzlerin ausmachte, weil die Bundesregierung keine Flüchtlinge aus Idomeni aufnehme. Außerdem brach die Debatte los, ob denn das EU-Türkei-Abkommen nach dem Rücktritt des türkischen Ministerpräsidenten Ahmet Davutoğlus scheitern werde. Merkel zeigte sich überzeugt, dass die Türkei zu ihren Zusagen stehe und auch über das Mittelmeer bei weitem nicht mehr so viele Flüchtlinge in die EU kommen würden wie 2015. Außenpolitisch war ihr Blick längst weiter gewandert: Die Migration aus Syrien und Irak könne man noch in den Griff bekommen. »Das zentrale Problem ist die Migration aus Afrika (s. Afrika) mit 1,2 Milliarden Menschen«, warnte Merkel – weshalb ein funktionierender Schutz der Außengrenzen wichtig sei.

Die nächste Neujustierung folgte im September 2016, auch um die Reihen im Streit mit der CSU wieder schrittweise zu schließen. Merkel verzichtete auf die Wiederholung ihres Satzes „Wir schaffen das“ (s. Wir schaffen das), bekannte nach den verlorenen Landtagswahlen in Mecklenburg-Vorpommern erst am 5. September und dann nach der Berlin-Wahl am 19. September eine Mitschuld an und reiste am 24. September zu den Hardlinern der EU-Debatte nach Wien. Allerdings betonte Merkel, dass sie immer auch den Schaden abwägen müsse, der entstanden wäre, wenn sie anders gehandelt hätte. „Deswegen bin ich überzeugt, dass die Grundsatzentscheidungen in der Flüchtlingspolitik seit letztem Sommer richtig waren“, betonte sie. Dass sie weder eine Obergrenze noch eine Abschottung akzeptieren würde, machte Merkel immer wieder deutlich – und dies blieb selbst im aufziehenden Bundestagswahlkampf 2017 so. Sie bot Ende September Italien und Griechenland zudem erneut an, monatlich einige hundert Flüchtlinge abzunehmen, um die vereinbarte Umsiedlung in der EU in Gang zu bringen.

Ihre Tonlage änderte sich aber auf jeden Fall, zumal die milliardenschweren Zuwendungen des Bundes an die Länder zur Betreuung der Flüchtlinge die Gesamtdebatte veränderte. Während die CSU weiter eine Obergrenze bei der Aufnahme forderte, kreiste die Debatte in der CDU nun vor allem um die Themen verstärkte Abschiebung und Integration. Die CDU-Vorsitzende akzeptierte nicht nur den Vorschlag der Innenpolitiker, dass die Rückführung von im Mittelmeer Geretteten später auch nach Nordafrika möglich sein solle, sondern sagte mehrfach, dass sich 2015 nicht wiederholen dürfe. Auf dem CDU-Bundesparteitag im Dezember 2016 forderte sie dann auch ein Verbot der Vollverschleierung – im Rahmen des rechtlich möglichen. Der Terroranschlag am 19. Dezember in Berlin veränderte die Debatten nur unwesentlich (s. Terror).

Ende 2016 und Anfang 2017 war ein Schwerpunkt ihrer Arbeit der versuch, auch mit afrikanischen Ländern Vereinbarungen abzuschließen, um die illegale Migration zu stoppen. Dazu reiste sie in die Transitländer Mali und Niger, später auch in die nordafrikanischen Staaten.

2017 kreiste  die Debatte dann verstärkt darum, wie die Rückführung von abgelehnten Asylbewerbern und nicht anerkannten Flüchtlingen beschleunigt werden könnte. Hintergrund war nicht nur das beginnende Bundestagswahljahr, sondern auch die Tatsache, dass das BAMF wegen der Personalaufstockung eine zunehmende Anzahl von Urteilen fällte, die zu rund 40 Prozent negativ ausfielen – die Zahl der Menschen ohne Bleibeberechtigung also schnell in die Höhe schoss.

Rückblickend teilte Merkel die Flüchtlingskrise in drei Phasen ein: „2015 war das große Jahr der humanitären Bewährungsprobe…2016 war das Jahr, in dem wir unglaubliche Fortschritte gemacht haben im Blick auf Integration“, sagte sie. Und Anfang 2017 hätten Bund und Länder bereits wichtige Beschlüsse zur Rückführung gemacht. „Hier müssen wir auch Strenge als Staat walten lassen, damit wir unsere humanitäre Herausforderungen auch weiter erfüllen können“, betonte sie alle drei Elemente ihrer Flüchtlingspolitik. Merkel räumte ein, dass die Flüchtlingskrise ihr und anderen aber auch klar gemacht hätten, was wirklich die Bedrohungen für die EU seien – und wie die EU selbst verfasst sei, mit all den Mängeln beim Schutz der Außengrenzen, einem fehlenden Asylsystem und dem Streit über die Flüchtlingsverteilung.

Autor: Andreas Rinke

Andreas Rinke, Jahrgang 1961, verfolgt seit sechzehn Jahren in Berlin das politische Geschehen und hat das erste Interview mit Angela Merkel 2005 noch vor ihrem Amtsantritt als Kanzlerin geführt. Der promovierte Historiker startete seine journalistische Karriere bei der »Hannoverschen Allgemeinen Zeitung«, wechselte zum »Handelsblatt« nach Berlin und ist heute politischer Chefkorrespondent und »Kanzlerwatcher« bei der internationalen Nachrichtenagentur Reuters.